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大岳咨询:环卫PPP项目能否引爆市场

一、引言

随着国民经济和城市建设的飞速发展,人民生活水平不断提高,对环境卫生的要求也越来越高。然而随着城市垃圾产生量的持续增长,环境的承载压力越来越大,严重影响城市的可持续发展,城市各类垃圾的处理问题越来越受到各方面的关注。尽管中央和地方政府不断投入大量资金建设城市环卫设施,但原有的管理和投融资体系已不能满足要求,环卫领域迫切需要打破已有体制,引入社会资本和先进的管理经验。推行环卫市场化、创新投融资模式、盘活环卫存量资产、充分吸纳社会资本投资运营、并按照绩效考核和服务效果付费,是有效解决环卫一体化项目缺乏建设资金和管理效率低等现实问题的一种合理途径。因此,本文将对环卫项目的运作模式进行分析并展望环卫市场化发展。

二、环卫内容及产业链分析

(1)环卫内容

根据原建设部《城市环境卫生当前产业实施办法》的定义,环卫行业是指为有效治理城市垃圾、粪便等城市生活废弃物,为城市人民创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的垃圾、粪便的收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的总称。建设部的《城市环境卫生质量标准》明确环卫行业所涵盖的作业内容包括:(1)道路清扫保洁;(2)生活垃圾和粪便收集运输处理;(3)公共场所环境卫生。

环卫项目可分为两类,一类是“大环卫”,包括垃圾前端收集及终端处理,是垃圾清扫、收运、处置及综合利用系列内容的总称;另一类是“小环卫”,指包括道路清扫保洁、垃圾分类、垃圾收运等一系列的环卫作业行为,也被称为传统环卫领域。传统环卫基本不涉及建设的内容,其市场化主要是改变过去事业编制下人工清扫、转运的低效率及高成本局面,以机械化操作获得成本及效率优势,从而满足政府及公众对城市环卫保洁质量的要求。具体环卫项目分类见图1。

环卫PPP项目能否引爆市场
图1环卫项目分类图

(2)环卫产业链

环卫工作与城乡居民生活息息相关,环卫市场具有空间大、资产安全、发展迅速和收益稳定的特点。环卫产业从垃圾收集到处理利用全过程将涉及到不同部门及企业,产业上游涉及政府环卫部门、环卫运营公司、房产物业管理公司及环卫设备制造商;产业中游涉及市容景观养护公司、环卫设施施工企业、环卫保洁公司及垃圾清运公司等;产业下游涉及垃圾终端分类处理及再生资源回收利用等。具体详见图2。

环卫PPP项目能否引爆市场
图2环卫产业链图

三、环卫项目现有主要问题分析

(1)建设资金问题。城市建设的发展使得人民群众对于环境卫生的要求越来越高,而垃圾分类处理的改革则催生诸如生活垃圾焚烧发电场、餐厨垃圾处理场、医疗废弃物垃圾处理场、污泥处理场等更多设施的建设需求,各地政府财政资金紧缺,急需通过市场化运作,引入社会资本来解决项目建设资金问题。

(2)存量债务问题。现各地环卫运营国有企业普遍债务率高,急需通过盘活存量资产(垃圾处理场或环卫车辆设备等)的方式来解决债务问题。

(3)运营效率问题。现国内大量环卫作业主要依靠人工清扫保洁、收运转运,效率低且成本高,环卫作业机械化率低,经营管理水平有待提升。

(4)管理模式问题。长期以来,国内环卫工作的管理部门较多,各部门对作业效果要求不一,作业模式及时间也不同,缺乏统一性和整体性,制约了整体环境卫生管理质量的提高。

(5)绩效考核问题。现国内部分区域环卫工作未建立完善的绩效考核机制,未按照环卫作业内容对环卫服务企业或政府环卫部门进行绩效考核,监管及考核的缺失也影响了环卫作业的质量和效果。

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